Search
Enter Keywords:
อังคาร, 11 ธันวาคม 2018
Home arrow Articles arrow Environment arrow จาก EIA สู่ SEA เครื่องมือใหม่คุมนโยบายสิ่งแวดล้อม
จาก EIA สู่ SEA เครื่องมือใหม่คุมนโยบายสิ่งแวดล้อม
Image
ปัญหาความขัดแย้งเรื่องสิ่งแวดล้อมระหว่างผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย เช่น ประชาชนกับหน่วยงานภาครัฐหรือเอกชน เกิดขึ้นจากการผลักดันโครงการพัฒนาต่างๆ ที่ส่งผลกระทบเป็นวงกว้างในหลายมิติ ทั้งทางสังคม  เศรษฐกิจและสิ่งแวดล้อม และยังมีแนวโน้มจะมีความซับซ้อนและรุนแรงมากยิ่งขึ้น เพราะประชาชนไม่เชื่อถือการกำหนดนโยบายของภาครัฐ หลายกรณีปัญหาที่เกิดขึ้นไม่สามารถหาข้อยุติที่ทุกฝ่ายยอมรับร่วมกันได้

ปัญหาเหล่านี้สะท้อนถึงข้อบกพร่องด้านโครงสร้างและระบบ ของกระบวนการกำหนดนโยบายสาธารณะในประเทศไทย ที่จำเป็นต้องมีการปรับปรุงแก้ไขโดยด่วน ความพยายามในการแก้ไขปัญหาดังกล่าวส่วนหนึ่งคือ    การพัฒนากระบวนการนโยบายสาธารณะตามแนวคิดเรื่อง "การประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์" (Strategic Environmental Assessment : SEA)

การประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์ หรือเอสอีเอ เป็นแนวคิดที่มีการพัฒนาขึ้นจากประเทศตะวันตกในช่วง 10 ปีที่ผ่านมา จนถึงปัจจุบันประเทศต่างๆ ได้พัฒนาและใช้เอสอีเอหลายแนวทาง ส่วนการจัดทำเอสอีเอในประเทศไทยยังเป็นเรื่องใหม่ โดยมีการจัดตั้ง "คณะอนุกรรมการประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์" ขึ้นภายใต้ "คณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ" เมื่อเดือนพฤษภาคม 2548 เพื่อให้ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายและวางกรอบการทำเอสอีเอ   นอกจากนี้ในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ  ฉบับที่ 10 (พ.ศ.2550-2554) ยังได้กำหนดนโยบายที่จะผลักดันให้เกิดระบบเอสอีเอด้วย

สรุปได้ว่า  เอสอีเอ คือ  การใช้กรอบแนวคิดและกระบวนการที่ให้ความสำคัญกับการพัฒนาที่ยั่งยืนและบูรณา การมิติเศรษฐกิจ   สังคมและสิ่งแวดล้อม   รวมทั้งค้นหาโอกาสและเปรียบเทียบทางเลือกในการตัดสินใจในระดับนโยบาย หรือแผนงานที่จะดำเนินการโดยหน่วยงานภาครัฐหรือเอกชน เพื่อให้การตัดสินใจนั้นมีความรอบคอบ โปร่งใส และสร้างกระบวนการมีส่วนร่วมจากทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้อง เพื่อเป็นเครื่องมือป้องกันปัญหาและผลกระทบที่จะเกิดขึ้นภายหลังจากตัดสินใจ อนุมัติโครงการต่างๆ แล้ว
ทั้งนี้ ได้มีการริเริ่มทดลองดำเนินการทำเอสอีเอเป็นกรณีศึกษาในหลายพื้นที่มาตั้งแต ่ปีที่แล้ว ภายใต้การสนับสนุนของสำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.) เช่นเรื่องลุ่มน้ำยม 

บัณฑูร  เศรษฐศิโรตม์ โครงการยุทธศาสตร์นโยบายฐานทรัพยากร ในคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ  และหัวหน้าคณะวิจัยการประยุกต์การใช้เอสอีเอกับกรณีการจัดการน้ำในลุ่มน้ำยม    กล่าวว่า ลุ่มน้ำยมเป็นเรื่องที่อยู่ในความสนใจของฝ่ายต่างๆ   มีการถกเถียงกันในประเด็นปัญหาการพัฒนาพื้นที่มาเป็นเวลานานมากแล้ว  แต่ส่วนใหญ่เน้นเรื่องของแก่งเสือเต้น อย่างไรก็ดี มีการเปลี่ยนแปลงที่สำคัญด้านแนวคิดและนโยบายในระยะหลัง กล่าวคือในปี 2548 กรมทรัพยากรน้ำ ร่วมกับ กรมชลประทาน จัดทำยุทธศาสตร์การบริหารจัดการทรัพยากรน้ำในพื้นที่ลุ่มน้ำยมแบบบูรณาการ    ซึ่งถือเป็นจุดเปลี่ยนนโยบายสาธารณะที่สำคัญ

บัณฑูรกล่าวว่า โครงการเอสอีเอไม่เน้นการจัดเก็บข้อมูล ซึ่งจะเป็นการทำงานซ้ำซ้อน แต่จะใช้ข้อมูลส่วนใหญ่จากเอกสารที่มีอยู่   และเน้นการจัดกระบวนการทางความคิดเพื่อให้ฝ่ายต่างๆ ได้มีโอกาสแลกเปลี่ยนความคิดเห็นในประเด็นสำคัญๆ   เนื่องจากมีความพยายามแสวงหาทางแก้ปัญหาลุ่มน้ำยมมาเป็นเวลายาวนาน  ในปัจจุบันยังไม่มีความชัดเจนว่าจะดำเนินการทางเลือกใดบ้าง คณะวิจัยจึงเลือกใช้แนวทางการศึกษาเอสอีเอ ซึ่งให้ความสำคัญกับการพิจารณากระบวนการแสวงหาทางเลือกเพื่อแก้ไขปัญหา

"โจทย์ของการทำเอสอีเอกรณีศึกษาลุ่มน้ำยม ไม่ได้ถูกจำกัดแค่ทางเลือกระดับโครงการคือ การก่อสร้างเขื่อนแก่งเสือเต้น    ซึ่งเป็นสาเหตุให้เกิดความขัดแย้งระหว่างฝ่ายสนับสนุนกับฝ่ายคัดค้าน  แต่คำถามตั้งต้นของกระบวนการจัดทำเอสอีเอกรณีนี้คือ เราจะมียุทธศาสตร์หรือแนวทางที่เหมาะสมอย่างไรเพื่อบริหารจัดการน้ำในลุ่มน้ ำยมทั้งระบบ"

เขากล่าวว่า ประโยชน์ที่เห็นได้ชัดจากการทำเอสอีเอคือ   ทำให้ผู้มีส่วนเกี่ยวข้องสามารถ เข้าร่วมกิจกรรมปรึกษาหารือกันได้มากขึ้น  การพิจารณาทางเลือกการจัดการน้ำกว้างขวางขึ้น โดยก้าวข้ามไปจากระดับโครงการสร้างเขื่อนแก่งเสือเต้น   และมีทางเลือกในการพัฒนาครอบคลุมทั้งด้านเศรษฐกิจ เช่น  ลดการสูญเสียของผลผลิตทางการเกษตร  ด้านสังคม เช่น การจัดการน้ำอย่างเป็นธรรม และด้านสิ่งแวดล้อมจะมีการรักษาฟื้นฟูป่าต้นน้ำ  ไม่ถูกจำกัดตามเป้าหมายเฉพ าะเจาะจงที่แคบและอยู่ภายใต้กรอบโครงการที่เกิดขึ้นจากความต้องการของภาครัฐ เป็นหลัก

บัณฑูรบอกอีกว่า เอสอีเอมีที่มาจากความต้องการแก้ไขปัญหาข้อจำกัดด้านการประเมินผลกระทบสิ่งแ วดล้อมหรืออีไอเอในระดับโครงการ   เพื่อให้การศึกษามีขอบเขตกว้างขวางขึ้น มีความยืดหยุ่นมากขึ้นในการพัฒนาแนวทางแก้ไขปัญหา และให้เกิดขึ้นก่อนที่จะมีความแข็งตัวทางนโยบายทางการจัดการหรือทางสังคม   ปัจจุบันประเทศต่างๆ มีการประยุกต์ใช้เอสอีเอกับนโยบาย  แผนงานการใช้ที่ดิน ยุทธศาสตร์การจัดการทรัพยากรธรรมชาติ  การร่างกฎหมายและระเบียบข้อบังคับต่างๆ และแผนการลงทุนระดับเมกะโปรเจ็กต์

ทั้งนี้ เอสอีเอไม่ได้เป็นตัวแทนการจัดทำรายงานอีไอเอในระดับโครงการ  แต่เป็นการดำเนินก่อนที่จะถึงขั้นตอนการพัฒนาโครงการ  เอสอีเอจะช่วยชี้ว่าโครงการลักษณะใดเหมาะสมกับพื้นที่และเป้าหมาย หรือโครงการพัฒนาใดๆ ที่ไม่เหมาะสมจะเกิดขึ้น รวมทั้งจะช่วยบ่งชี้เรื่องที่ให้ความสำคัญในการจัดทำรายงานอีไอเอด้วย    อย่างไรก็ตาม การประยุกต์ใช้เอสอีเอกรณีลุ่มน้ำยมจำเป็นต้องมีการปรับปรุงกลไกเชิงสถาบันร องรับการดำเนินงาน  เช่น องค์กรที่รับผิดชอบในด้านการประเมินและกำกับดูแล ด้านกฎระเบียบ กฎหมายรองรับและสนับสนุนการใช้เอสอีเอ เป็นต้น

สำหรับทางเลือกในเชิงยุทธศาสตร์การบริหารจัดการลุ่มน้ำยม  บัณฑูรสรุปว่า การก่อสร้างเขื่อนแก่งเสือเต้นเป็นการลงทุนขนาดใหญ่ที่มีมูลค่าสูง  มีผลกระทบทางสังคมและสิ่งแวดล้อมสูง ทางเลือกนี้จะช่วยแก้ปัญหาได้ในบางพื้นที่  แต่จะต้องอาศัยทางเลือกอื่นๆ จึงจะสามารถแก้ปัญหาน้ำท่วมและน้ำแล้งได้ อย่างไรก็ดี  ปัจจุบันกรมชลประทานมีแนวคิดที่จะปรับแผน หรือปรับลดขนาดเขื่อนแก่งเสือเต้นให้มีการยอมรับมากขึ้น

ส่วนทางเลือกที่เหมาะสมที่สุดคือ การปรับปรุงเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพในการระบายน้ำในลุ่มน้ำยมทั้งระบบ ควบคู่กับการพัฒนาแหล่งน้ำขนาดกลางในพื้นที่ลุ่มน้ำยมตอนบน และการพัฒนาพื้นที่แก้มลิงลุ่มน้ำยมตอนล่าง  ซึ่งมีผลกระทบทางลบในด้านสังคมและสิ่งแวดล้อมน้อยสุด  ทั้งนี้จะเห็นได้ว่าเหตุการณ์น้ำท่วมรุนแรงในปี  2549  ทำให้ประชาชนบางกลุ่มในพื้นที่เสี่ยงภัยหันมาสนใจแนวทางการแก้ปัญหาใหม่ๆ เช่น การผันน้ำเข้าทุ่งโดยให้ภาครัฐจ่ายเงินชดเชยกับมูลค่าความเสียหายทางเศรษฐกิจ   การปรับเปลี่ยนรูปแบบบ้านเรือนที่อยู่อาศัยให้สูงขึ้นเพื่อให้สามารถอยู่ร่วมกับน้ำท่วมได้

ศ.ดร.ธงชัย   พรรณสวัสดิ์  ที่ปรึกษาอนุกรรมการประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์  ในคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ   กล่าวว่า แนวคิดการจัดทำเอสอีเอเกิดขึ้นจากการไม่ประสบความสำเร็จของการใช้ประเมินผลก ระทบสิ่งแวดล้อมระดับโครงการหรืออีไอเอ   เพราะอีไอเอเป็นการหามาตรการมาบรรเทาปัญหาเท่านั้น   แต่ยังไม่ใช่คำตอบที่แท้จริง   ดังนั้นจึงต้องหาเครื่องมือตัวใหม่ที่จะช่วยบ่งชี้ว่า โครงการพัฒนาต่างๆ ควรจะดำเนินการหรือไม่ ถือเป็นการยกระดับขั้นทางเลือกที่จะตัดสินใจดำเนินโครงการ เช่น  การสร้างสนามบินสุวรรณภูมิ หรือการมุ่งเป็นศูนย์กลางการบินแห่งเอเชีย รวมทั้งโครงการระดับเมกะโปรเจ็กต์

ศ.ดร.ธงชัย ให้ข้อคิดเห็นต่อกระบวนการจัดทำเอสอีเอว่า จะต้องมีกระบวนการเทคนิคพิจารณ์พิจารณาผลกระทบ เช่น การระบายน้ำท่วมในบริเวณที่ลุ่มน้ำยม การลดปัญหามลภาวะทางเสียงรอบสนามบินสุวรรณภูมิ  การประเมินเหล่านี้ถ้าไม่ผ่านก็จะต้องยุติโครงการไปตั้งแต่ต้น  เพราะเอสอีเอถือเป็นตัวกำกับนโยบายของภาครัฐและเอกชน
"องค์กรที่จะดูแลเรื่องเอสอีเอควรเป็นองค์กรอิสระ เพื่อคานอำนาจกับสำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม (สผ.)  โดยให้เป็นหน่วยงานเทียบเท่าระดับกรมในกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ ่งแวดล้อม แทนที่จะอยู่ภายใต้ สผ.เหมือนเช่นการทำรายงานอีไอเอ   รวมทั้งจัดอยู่ในระดับเดียวกับสภาพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ  หรืออาจจะ ให้สภาพัฒน์เป็นผู้ดูแลเอสอีเอ   แต่ต้องคิดให้เป็นการพัฒนาที่ยั่งยืนให้ได้ทั้งด้านสังคม สิ่งแวดล้อมและเศรษฐศาสตร์"

นักวิชาการรายนี้กล่าวว่า แน่นอนว่าการทำเอสอีเอจะต้องมีกระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชน   แต่ขอตั้งข้อสังเกตไว้ว่า  ในแต่ละภาคีที่จะเข้ามาแสดงความคิดเห็นจะต้องมีส่วนร่วมไม่เท่ากัน ควรให้น้ำหนักแต่ละฝ่ายไม่เท่ากัน  เพราะต้องพิจารณาถึงระดับความรู้ความเข้าใจด้วย  นอกจากนี้ ฝ่ายการเมืองยังไม่เข้าใจแนวคิดเอสอีเอภาคประชาชน จะต้องทำให้ภาครัฐเข้าใจวิธีคิดเรื่องนี้ เพราะการตัดสินใจระดับนโยบายขึ้นอยู่กับส่วนบนและปัจจัยทางการเมือง

ด้าน ศ.ดร.ปริญญา นุตาลัย ประธานอนุกรรมการเอสอีเอ กล่าวว่า ทุกประเทศมีการออกแบบการวางกรอบเอสอีเอให้เข้ากับประเทศของตนเอง เช่น  ประเทศสหรัฐอเมริกาจะใช้ในระดับแผนงานและการยกร่างกฎหมาย  เน้นด้านเทคนิคมากกว่าแนวทางอื่นๆ ประเทศในสหราชอาณาจักรเน้นการประเมินด้านสิ่งแวดล้อม ที่เกี่ยวข้องกับนโยบายและแผนด้านสิ่งแวดล้อม ประเทศนิวซีแลนด์และเนเธอร์แลนด์มีขอบเขตกว้างขวางและยืดหยุ่นด้านกระบวนการ มากที่สุด    สำหรับประเทศไทยก็ควรจะออกแบบสำหรับเราเอง โดยไม่ยึดติดกับประเทศใดๆ ทั้งสิ้น

การจัดทำเอสอีเอเรื่องลุ่มน้ำยม  อ.ปริญญาให้ข้อคิดว่า  ควรใช้ข้อมูลเชิงสัมภาษณ์จะได้รู้ว่ามีส่วนที่เป็นการเมืองเข้ามาเกี่ยวข้อง อย่างไรบ้าง   ปัญหาน้ำท่วมลุ่มน้ำยมที่สำคัญในการนำมาพิจารณาทิศทางการจัดทำเอสอีเอ เช่น  แม่น้ำยมไหลผ่านตาก กำแพงเพชร สุโขทัยเข้าพิษณุโลก พิจิตร นครสวรรค์ น้ำไหลจากแม่น้ำยมมากกว่าแม่น้ำปิง   ส่วนแม่น้ำน่านตลิ่งสูงกว่า  แม่น้ำยมจึงไหลเข้าสู่แม่น้ำน่านไม่ได้ ส่วนตรงกลางของแม่น้ำยมในช่วงจังหวัดพิจิตร น้ำนิ่งระบายไม่ได้ทำให้เกิดน้ำท่วมซ้ำซาก

ส่วนตะกอนดินในแม่น้ำยมมีมหาศาล  และไหลจากแม่น้ำยมลงแก่งเสือเต้น 10-54 ล้านตันต่อปี เพียงแค่  20 ปีตะกอนดินก็ทับถมเต็มเขื่อนแล้ว ซึ่งตรงนี้มีการบิดเบือนข้อมูลและเพิกเฉยต่อข้อมูลนี้ โดยไปหยิบข้อมูลอื่นมาบอกว่าเหลือตะกอนดิน 1 ล้านตันต่อปี จึงควรพิจารณาอย่างรอบด้านในการพัฒนาลุ่มน้ำยมทั้งระบบ  ซึ่งอาจจะเป็นไปไม่ได้ เมื่อสร้างเขื่อนแล้วอาจเจอปัญหาต่อ การใช้เอสอีเอจะต้องมองให้รอบด้าน  ข้อมูลต้องมีการตั้งธงที่ชัดเจนว่าทำได้หรือไม่ 

"การทำเอสอีเอจะต้องพิจารณาถึงมิติการใช้อำนาจตัดสินใจของนักการเมือง  เพราะการใช้เงิน การใช้อำนาจตัดสินใจจะต้องมีกฎหมายรองรับ และกฎหมายอยู่ในอำนาจของนักการเมือง" อ.ปริญญากล่าว

ด้าน  วีรวัธน์  ธีรประศาธน์  สมาชิกสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ  แสดงความเห็นว่า เอสอีเอเป็นเรื่องปรับปรุงแก้ไขโครงการพัฒนาที่ล้มเหลว เช่น  โครงการด้านทรัพยากรธรรมชาติ ซึ่งในสมัยรัฐบาลทักษิณคิดว่าเป็นโครงการของพวกตนหมด  เช่น ไนท์ซาฟารีหรือพืชสวนโลก  จังหวัดเชียงใหม่ กล่าวคือ   คิดแล้วทำทันทีไม่ต้องผ่านกระบวนการตัดสินใจให้รอบคอบ   แต่เวลานี้เป็นโครงการของคนไทยทั้งประเทศ ซึ่งจะต้องร่วมกันคิดในรายละเอียด

"เอสอีเอไม่ใช่คำตอบของโครงการพัฒนาทั้งหมด    ถ้าแยกการประยุกต์ใช้เอสอีเอในชุมชนที่เข้มแข็ง  ก็สามารถทำแผนการจัดการได้เลย ไม่จำเป็นต้องจัดทำเอสอีเอ เพราะอาจจะไปเปิดช่องให้เอสอีเอเข้าไปขัดแย้งกับกระบวนการของชุมชน     แต่ในสถานการณ์ที่ประชาชนสงสัยว่าโครงการจะส่งผลกระทบรุนแรงหรือไม่โปร่งใส ก็น่าจะนำเอสอีเอมาประยุกต์ใช้ได้"  วีรวัธน์กล่าวในที่สุด.


ที่มา : กองบรรณาธิการ ไทยโพสท์
วันที่ : 31 ธันวาคม 2549

?>